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刘鹏

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北京-朝阳区 执业18年
高速公路收费权等权益类资产的保全及质权实现
知识
刘鹏律师 2020-07-09 浏览:60654
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近年来,大批与国计民生基础设施相关的项目被投入施工建设,产生了大量的融资需求,且投入的资金具有数额巨大、专用性强、变现困难的特征。面对此类项目的融资需求,《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)、《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)中规定的传统担保方式便有些难于应付。于是,权益类资产质押作为一种新兴的担保方式被演绎出来:近年来,以公路收费权、景点门票收费权、桥梁收费权等权益类资产作为质押标的在商业银行贷款担保业务中已被广泛应用,并逐渐演变成一种重要的债务担保方式。

然而,截止目前为止我国没有相关法律直接确认收费权的抵质押担保地位,即使是在2007年颁布的《物权法》也没有明确规定“收费权”,只是笼统的列出“应收账款”一词,虽然随着科技经济的发展,一些行政规章和部门通知对收费权能否被质押作出了规定,但这些规定立法层次普遍不高。因此,我们认为有必要从现行法律的立法本意出发,以高速公路收费权为例,对质押物、质押权利的新类型、新的法律性质、由此可能产生的新法律风险以及该如何防范等一系列相关问题进行探讨和研究,从而在法学理论上对其加以明确,解决实际问题,切实维护权利人的合法权利。

一、《物权法》规定的“应收账款”是否包含高速公路收费权等收益权?


《物权法》第二百二十三条规定:“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质:……(六)应收账款……”;第二百二十八条规定:“以应收账款出质的,当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。……

然而对于哪些权利属于应收账款,物权法却没有作出明确的规定。因此在实务操作中,有时会对“应收账款”的范围,即本文中的公路收费权、特许经营权等收益权是否属于应收账款产生争议。

对于这一问题,虽然《物权法》并未明确规定,但在全国****会法制工作委员会民法室编写的《中华人民共和国物权法释义》中却对立法背景做了阐述和说明。该书中提及:“应注意的是,应收账款的概念中包括了“公路、桥梁等收费权”。物权法征求意见稿在可以出质的权利中曾单独列出“公路、桥梁等收费权”一项。在征求意见时和**会审议过程中,有的意见认为,收费权指权利人对将来可能产生的收益所享有的请求权,实质上是一种预期债权,可以纳入应收账款,而且目前收费情况比较混乱,哪些收费权可以质押,哪些不能质押,还需要进一步清理。比如,交通部2006年12月《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》中要求全国各省、市、自治区暂停收费公路收费权转让,此时的收费权便不能质押。物权法采纳了这一意见,将“公路、桥梁等收费权”的概念纳入“应收账款”的概念中,在本条没有明确列出“公路、桥梁等收费权”,仅规定了“应收账款”可以出质

从立法本意看,公路、桥梁等收费权作为权利进行质押,不存在法律上的不确定性。

除此之外,最高法院在2015年发布的第53号指导性案例“福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案”中,对于类似收费权的范围也进行了扩充。

在该案中,法院对不动产收益权或者其他财产收益权类的权利质押问题进行了如下详细分析:“关于污水处理项目等特许经营的收益权能否出质问题,应当考虑以下方面:其一,本案讼争污水处理项目《特许经营权质押担保协议》签订于2005年,尽管当时法律、行政法规及相关司法解释并未规定污水处理项目收益权可质押,但污水处理项目收益权与公路收益权性质上相类似。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第九十七条规定,“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的,按照担保法第七十五条第(四)项的规定处理”,明确公路收益权属于依法可质押的其他权利,与其类似的污水处理收益权亦应允许出质。其二,国务院办公厅2001年9月29日转发的《国务院西部开发办〈关于西部大开发若干政策措施的实施意见〉》(国办发〔2001〕73号)中提出,“对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目(如城市污水处理和垃圾处理等),探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务”,首次明确可试行将污水处理项目的收益权进行质押。其三,污水处理项目收益权虽系将来金钱债权,但其行使期间及收益金额均可确定,其属于确定的财产权利。其四,在《中华人民共和国物权法》(以下简称 《物权法》)颁布实施后,因污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权,依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴。因此,讼争污水处理项目收益权作为特定化的财产权利,可以允许其出质。”

在此基础上,2017年修订的中国人民银行《应收账款质押登记办法》(中国人民银行令〔2007〕第4号)对于应收账款的定义范围作了进一步明确和扩充,将原《应收账款质押登记办法》第四条的规定:“本办法所称的应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利,包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益,但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权。本办法所称的应收账款包括下列权利:……(四)公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权……”;“公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权”修改为:“(三) 能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权”;

至此,《物权法》中规定的可质押的“应收账款”中的收益权,不仅包括了公路收费权、桥梁收费权等不动产上的收益权,还可以扩展到以未来获得稳定现金流且具有确定性的特许经营收费权。而此类收益权的基本判断标准,经过提炼总结为“1.相关法律、法规、政策有规定,允许质押或者允许探索质押;2.未来收益具有确定性”


二、高速公路收费权质押登记的效力及质权顺位问题


根据物权公示原则,物权的设立和变动都需要进行公示,使不特定的第三人知悉物权的归属情况,以此达到保护权利人的利益、保障交易安全的目的。权益类资产质押的本质是物权的设定,也需要遵循法定的公示方式。当同一物权标的上设有多个权利时,如何确定优先受偿顺序便依赖于其公示方式,对于高速公路收费权应等权益类资产来说,也就是质押登记的效力及顺序。

而目前的相关法律、法规与实际的司法判例在某些问题的规定上存在不一致的情况,比如高速公路收费权质押的登记机关究竟是哪个,不同的结论将会对高速公路收费权的质押登记效力及质押登记顺位产生影响。


1.对高速公路收费权的质押登记机关的相关规定及司法实践的冲突现状

① 《物权法》第二百二十八条明确规定:“以应收账款出质的,当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。……”,也就是说,应收帐款出质采取的是登记生效主义。因此严格按照《物权法》之规定,如果高速公路收费权质押未在信贷征信机构办理出质登记,该质押就未生效。

② 而在《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》(国函〔1999〕28号)(以下简称《批复》)中对此的规定却有所不同。该国务院《批复》是我们目前能够检索到的对于高速公路收费权质押登记最早的规定。该规定明确:“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款,以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权力证书,地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权,并实现质押权。有关公路收费权质押的具体管理办法由交通部、人民银行联合制订”;

对于同一问题存在两种规定,在实践中发生争议时究竟以哪个规定为准呢?《物权法》作为一部法律,是否因为其效力层级高而当然地适用该规则?

我们经过检索相关司法裁判案例发现,截至目前,从最高法院到各地法院的司法裁判中,对于高速公路收费权质押登记一项,仍然承认国务院《批复》中规定的在地市级以上交通主管部门办理公路收费权质押的效力;在此基础上,我们又对人民银行动产融资统一登记系统高速公路公司收费权质押登记的情况进行了随机检索,结果显示能够在该系统中检索到有关于高速公路公司收费权质押的登记。这意味着,从检索情况看,金融机构在办理公路收费权质押登记时,大概率可能存在“双重登记”的情况,即质权人既在在人民银行动产融资统一登记系统进行登记,同时向出质收费权的高速公路公司所在地的地市级以上办理备案登记。

综合上述情况,当金融机构成功保全了借款人的高速公路收费权及收费与资金时,其他相关质权人及债权人为实现权利均大概率存在提起执行异议、要求参与分配等主张的可能性;届时,高速公路收费权仅在人民银行动产融资统一登记系统或仅在地市级以上交通主管部门办理登记是否有效、以及仅在人民银行动产融资统一登记系统办理登记与在高速公路主管部门处办理备案登记或者办理双重登记的登记效力及顺位如何排序问题都将可能成为各方争议的焦点问题。


2.同一权益类资产上设定多个质押时的如何确定登记效力及顺位


① 应从《物权法》的位阶及其对人民银行授权的角度主张当事人质押权的优先顺序

从法律规定的位阶上看,物权法为经过全国**审议通过的法律,依照《中华人民共和国立法法》第八十八条规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。其位阶远高于国务院《批复》,上文也曾提到《物权法》第二百二十八条对应收帐款出质的登记问题作出了明确规定,这表明在人民银行动产融资统一登记系统办理质押登记为物权法授权的登记方式。因此我们认为,《物权法》作为效力位阶最高的法律,当效力较低的国务院《批复》中的规定与之发生冲突时,应当严格按照《物权法》之规定,如果高速公路收费权质押没有在信贷征信机构办理出质登记,该质押就未生效。

我们认为,国务院《批复》所作的规定,仅是在相关法律法规不健全时的权宜之计,我国《物权法》于2007年颁布,并于当年10月1日起实施,且人民银行也已于2007年即制定了《应收账款质押登记管理办法》,并同样于2007年10月1日起实施,为公路收费权质押登记扫清了障碍。在此情况下,自2007年10月1日起,所有有关公路收费权质押登记,均应在人民银行的统一登记系统办理质押登记,而在公路交通管理部门的质押登记不应再视为有效。

② 最高法院第53号指导案例再次明确了权益类资产收益权的质押登记以在人民银行动产融资统一登记系统登记的顺序为准

A.  最高法院发布的第53号指导性案例,明确了两个要点:1.特许经营权的收益权可以质押,并可作为应收账款进行出质登记。2.特许经营权的收益权依其性质不宜折价、拍卖或变卖,质权人主张优先受偿权的,人民法院可以判令出质债权的债务人将收益权的应收账款优先支付质权人。且在该指导性案例的判决中,法院明确:“我国担保法和物权法均未具体规定权利质权的具体实现方式,仅就质权的实现作出一般性的规定,即质权人在行使质权时,可与出质人协议以质押财产折价,或就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。但污水处理项目收益权属于将来金钱债权,质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权,故无需采取折价或拍卖、变卖之方式。况且收益权均附有一定之负担,且其经营主体具有特定性,故依其性质亦不宜拍卖、变卖。因此,原告请求将《特许经营权质押担保协议》项下的质物予以拍卖、变卖并行使优先受偿权,不予支持根据协议约定,原告海峡银行五一支行有权直接向长乐市建设局收取污水处理服务费,并对所收取的污水处理服务费行使优先受偿权。由于被告仍应依约对污水处理厂进行正常运营和维护,若无法正常运营,则将影响到长乐市城区污水的处理,亦将影响原告对污水处理费的收取,故原告在向长乐市建设局收取污水处理服务费时,应当合理行使权利,为被告预留经营污水处理厂的必要合理费用。”从该指导性案例判决内容看,对于特定资产收益权类的应收账款质押财产,在实现质权时,不宜拍卖、变卖,债权人可以通过收取特定资产收益权的收费并获得优先受偿。但在收取费用时应当为债务人预留经营必要的合理费用。

B.  该案例在判决主文中亦对应收账款质押登记效力问题进行了讨论,该讨论亦可作为当事人对其他质权人就质押顺位抗辩主张优先顺位的依据。该判决主文在提及人民银行征信系统与相关地方主管部门备案登记事项的效力问题时指出:“对于污水处理项目收益权的质权公示问题,在《物权法》自2007年10月1日起施行后,因收益权已纳入该法第二百二十三条第六项的“应收账款”范畴,故应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记,质权才能依法成立。由于本案的质押担保协议签订于2005年,在《物权法》施行之前,故不适用《物权法》关于应收账款的统一登记制度。因当时并未有统一的登记公示的规定,故参照当时公路收费权质押登记的规定,由其主管部门进行备案登记,有关利害关系人可通过其主管部门了解该收益权是否存在质押之情况,该权利即具备物权公示的效果”。

鉴于以上,我们可以进一步确定,对于2007年10月1日以后设立的公路收费权质押产生的质权的先后顺序问题,应当按照在人民银行动产融资统一登记系统登记的顺序为准。


三、高速公路收费权保全的措施及方法

对于作为应收账款质权的公路收费权质押,其质权人是否可以通过直接收取应收账款的方式实现质权,目前法律尚无明确规定。因此,对于高速公路收费权的保全对象到底是高速公路收费权这一收费资格,还是高速公路收费权获得的收益,或者二者均可同时予以保全,亦尚无明确的规定。

民事诉讼法司法解释第一百五十九条规定了“债务人的财产不能满足保全请求,但对他人有到期债权的,人民法院可以依债权人的申请裁定该他人不得对本案债务人清偿。该他人要求偿付的,由人民法院提存财物或者价款”。从目前实践中法院的保全操作看,部分法院采取了向高速公路管理部门发出协助执行通知,对高速公路收费权予以保全的案例。但截至目前,我们尚未检索到法院向高速公路拆分中心发函、要求其停止支付应当向高速公路公司支付的高速公路收费结算资金的案例。

权益类资产质押作为一种具有独立经济价值的新兴、重要担保方式,已被各大商业银行相继采用,逐渐演变成为一种重要的金融债务担保方式,在实践中发挥着不容小觑的作用。而与其飞速发展的实践现状相比,现行立法尚未在法律框架内赋予其应有的定位,从而导致各种类型的权益资产质押在各类兜底条款中艰难生存。本文以高速公路收费权为例,较为全面、详细的分析了我国现有法律及相关规章通知对权益类资产质押问题的规定,并就实践中经常出现的法律问题提出了对应可行的解决方案,旨在起到抛砖引玉的作用,为读者提供此类问题的解决思路,以便为当事人提供更为优质的法律服务,能够解决高速公路收费权等权益类资产质权实现难的问题,切实保障当事**利的实现。

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刘鹏执业信息

执业地区

北京.朝阳区

执业单位

国浩律师(北京)事务所

执业证号

11101200210028936(律师证编号)

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